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【中國發展觀察】慶祝建黨100周年 ? 23個中央一號文件背后(七) | 助農為民,走中國特色水利現代化道路

發布者:管理員發布時間:2021-08-30作者:記者 張菀航來源:中國發展觀察 2021-08-26點擊量:

  2011年中央一號文件《中共中央 國務院關于加快水利改革發展的決定》,于當年1月29日正式對外發布。這是新中國成立62年以來,在中央政策層面史無前例地圍繞水利作出的綱領性部署。

  也正是在“十二五”開局首年,“切實加強水利基礎設施建設” 寫入《政府工作報告》,列入各地方五年經濟社會發展總體規劃中, 此后一系列大規模治水興水的攻堅實踐高潮迭起。

  碧水繪宏圖,從涓流潤澤的萬畝良田,到雷厲風行的江湖整治, 到利在千秋的水利重器,人水和諧的改革發展畫卷承載著民生期許。

  民生期許殷殷,水利事業未有窮期。“加快水利改革發展,不僅事關農業農村發展,而且事關經濟社會發展全局;不僅關系到防洪安全、供水安全、糧食安全,而且關系到經濟安全、生態安全、國家安全”——2011年中央一號文件將水利的重要性提升至國家戰略高度, 水利改革事業被賦予了新內涵和任務要求,站在了強化基建、創新機制、水資源可持續的新起點。

  首次聚焦:“把水利工作擺上黨和國家事業發展更加突出的位置”

  在2011年7月召開的中央水利工作會議上,時任國家主席胡錦濤在講話中開宗明義地指出,“興水利,除水害,歷來是治國安邦的大事。”

  回望新中國成立初期,全國僅有22座大中型水庫,江河堤防4.2萬公里,基本沒有控制性水利工程。傳統農業“靠天收”的無奈處境, 在旱澇頻發、重發期更顯脆弱。

  伴隨道道新渠開挖、條條水系縱貫連接,從世界典范的三峽工程到綿延萬里的南水北調,從水體環境整治到打通農田灌溉“最后一公里”,“望天田”的宿命步步改寫。

  中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所研究員姜文來在接受《中國發展觀察》采訪時說,我國水利發展在不同時期重點任務和治理方式有著顯著特征,這與當時水利面臨的形勢和政治經濟需要有著密切關系。

  “新中國成立后,特別是改革開放以來,黨和國家始終高度重視水利工作。”接受《中國發展觀察》采訪的中國農業科學院農田灌溉研究所研究員喬冬梅進一步梳理出我國水利建設發展所歷經的多個關鍵進程。

  在工程水利階段,即1949年至1999年,這一時期的50年,重點任務是以水利工程建設為主。初期(1949-1952年)主要通過開渠、挖溝、打井、修堤等方式,恢復和發展防洪、灌溉、排水、水力、疏通河道等水利事業,代表性工程有人民勝利渠、蘇北灌溉總渠、紅雁池等; 中期(1953-1989年)屬于大規模水利工程建設和改造時期,很多大型水庫和灌區開工興建,如北京十三陵水庫、內蒙古三盛公黃河水利樞紐工程、安徽淠史杭灌區工程等;后期(1990-1999年)水利事業向廣度和深度邁進,開啟了大江大河治理、重點城市防洪工程建設、病險水庫除險加固等,初步建成了防洪、排澇、灌溉和供水體系,長江三峽、黃河小浪底、南水北調等一批重大工程相繼投建。

  進入資源水利階段,即2000年至2011年中央一號文件發布前后。面對日益嚴峻的水資源短缺、生態環境惡化以及頻發的洪澇災害,水利成為國家基礎設施建設的優先領域,國家提出必須實現工程水利向資源水利的轉變,水環境治理、水生態修復成為水利工程建設的另一個重點。為了實現水資源優化配置,遏制水環境惡化,國家進一步推進實施了一系列調水工程,比如引江濟太、引黃濟淀等。

  喬冬梅進而表示,隨后以2013 年水利部提出《關于加快推進水生態文明建設工作的意見》作為標志性開始,改革邁向以“生態文明建設”為目標的水利新時代。水生態文明建設、黃河流域生態保護與高質量發展等一系列新政策新思路, 賦予了新時期治水的新內涵。

  由此看來,2011年中央一號文件發布當時,正處于進程交替、承前啟后的關鍵節點。

  彼時我國水利直面的改革形勢復雜嚴峻,姜文來總結出以下方面:一是水資源供需矛盾依然尖銳,仍是可持續發展的主要瓶頸; 二是支撐糧食安全的水利基礎不牢靠,農田水利建設滯后仍然是影響農業穩定發展和國家糧食安全的最大硬傷,水利設施薄弱仍然是國家基礎設施的明顯短板;三是極端氣候導致洪澇干旱不確定性增加,受全球氣候變化的影響,我國極端干旱、極端洪澇氣候事件時有發生, 對增強防災減災能力提出了更高更新的要求。

  災難是最沉痛的警醒,也激發起最為迫切的改革訴求。“1998年我國南方和東北地區出現特大洪澇災害,2004年南方遭受53年來罕見干旱,2009年南方、華北、東北頻繁出現全國性的大面積旱災,對我國水資源安全、糧食安全、經濟安全和生態安全及社會安全都造成了很大的影響。”中國科學院遺傳與發育生物學研究所農業資源研究中心研究員張正斌在接受《中國發展觀察》采訪時說。

  水利是農業的命脈。張正斌表示,旱澇災害影響最大的是農業, 而水利工程建設和改革是農業發展的根基和支柱。2011年中央一號文件,立足頻繁遭遇干旱洪澇的特殊歷史時期,著眼于長遠規劃水利改革戰略,成為我國現代水利建設和現代農業發展及國家現代化建設進程中的一個重要轉折點。

  2011年中央一號文件明確指出,“促進經濟長期平穩較快發展和社會和諧穩定,奪取全面建設小康社會新勝利,必須下決心加快水利發展,切實增強水利支撐保障能力,實現水資源可持續利用。”這為下一步我國水利改革劃定了總基調。

  姜文來表示,文件中不乏亮點和新變化新表述,這反映出黨中央、國務院對水利面臨的形勢有深刻把握,對水利發展改革有深深的期待,改革的方向目標明確,任務具體,路徑清晰。

  他認為,首先,文件本身就是亮點。這是新中國成立以來黨和國家首份聚焦水利的綜合性文件,也是發布中央一號文件以來首個以水利為主題的文件,兩個“首次”足以表明其歷史地位,為新時代治水興水提供了科學指南和根本遵循。

  其次,文件從綜合角度對水利進行科學定位,提出了水利具有很強的公益性、基礎性、戰略性。“首要”“不可替代”“不可分割”的政策表述,凸顯出水利改革的分量和擔當,并從現代化、生態環境、國民經濟、國家安全等多個角度出發,提出“要把水利工作擺上黨和國家事業發展更加突出的位置”,第一次將水利提升到關系經濟安全、生態安全、國家安全的戰略高度。

  同時,文件對水利發展進行了全方位部署并提出新的總目標。力爭通過5年到10年的努力,從根本上扭轉水利建設明顯滯后的局面,為此需要基本建成四大體系,即防洪抗旱減災體系、水資源合理配置和高效利用體系、水資源保護和河湖健康保障體系、有利于水利科學發展的制度體系。

  強化基建:“突出加強農田水利等薄弱環節”

  水瓶頸、水危機,直接暴露出我國水利基礎建設“欠賬”太多的現實。

  至2010年底,我國農田有效灌溉面積不到49%。也就是說,在當時共計18.26億畝的耕地中,尚有一半農田只能“靠天吃飯”。另有相關統計顯示,我國農田灌溉用水的有效系數,在改革開放之前約為0.37,2010年達到0.50,與世界先進水平0.7—0.8仍有較大差距。

  與此同時,全國城市供水綜合生產能力雖較新中國成立初期實現了115倍的高幅躍升,卻依舊落后于世界平均水平。

  2010年,我國糧食總產達到10928億斤,再創歷史新高。在實現半個世紀以來首次“七連增”的同時,糧食增產增收依舊需要直面多重壓力,其中,水利短板是突出制約。

  喬冬梅說,2010年下半年以來, 我國多省旱情趨于嚴重,尤以糧食主產區山東、河南等地旱情明顯。總體看,我國人多地少,北旱南澇,水資源時空分布極不均衡,旱澇保收高標準農田比重低,抵御洪旱災害能力差。要在應對氣候不確定性中掌握主動,水利建設是關鍵性因素。水利是農業的命脈,水利興,則五谷豐。農田水利建設是糧食生產、增產、安全的重要保障,興利與除害相結合的農田水利工程體系則是糧食穩定增產的堅實支撐。解決14億人的吃飯問題,決不能單靠風調雨順,根本出路還在于大興水利、做強基礎。特別是隨著人口增多,糧食增產任務愈加艱巨,水利建設勢必承接更重大考驗。

  “突出加強農田水利等薄弱環節建設”,是2011年中央一號文件對此作出的積極部署。喬冬梅梳理道,改革工作涉及大力發展節水灌溉,推廣渠道防滲、管道輸水、噴灌滴灌等技術,擴大節水、抗旱設備;積極發展旱作農業,采用地膜覆蓋、深松深耕、保護性耕作技術;穩步發展牧區水利,建設節水高效灌溉飼草料地,等等。

  文件要求“因地制宜興建中小型水利設施,支持山丘區小水窖、小水池、小塘壩、小泵站、小水渠等‘五小水利’工程建設,重點向革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區傾斜”,旨在回應農田水利“最后一公里”的潛在難題。張正斌表示,在當時,確有不少小型井、灌、站、塘壩、水渠等農田水利設施損毀,灌區斗渠、農渠等末級渠系和田間工程不配套,導致農田灌溉用水無法順暢走完“最后一公里”。文件進一步明確,“從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設”,隨即一系列針對性的管護及財政補助舉措應聲落地,“真金白銀”落入田間,末端水利設施效能進一步提升,廣大農民也收獲到了實在紅利。

  2011年11月,財政部、水利部聯合啟動第三批小型農田水利重點縣建設,綜合前兩批,全國重點縣規模已增至1250個。

  相關報道指出,一號文件發布當年,在抗旱一線,各種水利工程開足馬力,解決了2055萬群眾因旱飲水困難,累計完成抗旱澆地總計3.2億畝。全年新增節水灌溉工程面積達2208萬畝,其中高效節水灌溉面積近1000萬畝。

  而不只是聚焦于田間地頭的“毛細血管”,就整體水利布局的“大動脈”建設,中央一號文件也作出了細化安排。

  喬冬梅表示,文件審時度勢地提出以下攻堅側重,包括繼續實施大江大河治理、加強水資源配置工程建設、搞好水土保持和水生態保護、合理開發水能資源、強化水文氣象和水利科技支撐等。

  這其中,推進生態脆弱河流和地區水生態修復,加快污染嚴重的江河湖泊水環境治理,被納入日后地方改革的重要日程。張正斌舉例說,在華北平原地區,推進實施了地下水超采嚴格管控,節水退耕補貼切實惠農;在西部和華北,高效節水農業穩步拓展,新疆成為全國典型,帶動了整體節水現代農業提質增效;江河湖海污染治理走向深入,云南的滇池、洱海和武漢的東湖等嚴重污染水體顯著改善,城鎮人居環境大大提升。

  與此同時,水庫除險加固工作也在如火如荼地推進中。謹防水庫“積病成險”,2011年4月,水利部、財政部共同宣布啟動全國小Ⅱ 型病險水庫除險加固規劃。截至當年11月,各地上報的4.1萬座小Ⅱ型病險水庫除險加固項目中,已有439 座項目開工建設,865座項目完成招投標,5640座項目完成初步設計批復,累計安排資金115.6億元。

  姜文來表示,在加強水資源配置工程建設方面,文件提出要“完善優化水資源戰略配置格局,在保護生態前提下,盡快建設一批骨干水源工程和河湖水系連通工程,提高水資源調控水平和供水保障能力。加快推進南水北調東中線一期工程及配套工程建設,確保工程質量,適時開展南水北調西線工程前期研究。積極推進一批跨流域、區域調水工程建設。著力解決西北等地區資源性缺水問題。大力推進污水處理回用,積極開展海水淡化和綜合利用,高度重視雨水、微咸水利用”。就此,國家進一步提出了2020年前分步建設172項重大水利工程的頂層安排,涵蓋重大農業節水工程、重大引調水工程、重點水源工程和江河湖泊治理骨干工程。

  從規劃藍圖到切實落地,截至2021年2月,172項重大水利工程中,在建工程投資規模已超過1萬億元,累計開工149項。其中,南水北調東線和中線一期等36項重大工程現已建成投用。

  創新機制:“基本建成有利于水利科學發展的制度體系”

  水之興在于建,而利之效在于管。水利建設活躍場景的另一面, 機制建設的“堤壩”也正抓緊筑牢夯實。

  2011年中央一號文件指出, “到2020年,基本建成有利于水利科學發展的制度體系。”其中強調,要實行最嚴格的水資源管理制度,并進一步明確了水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污三條“紅線”。

  水資源短缺是無法回避的基本國情。文件發布當時,我國人均水資源占有量約2100立方米,僅為世界人均水平的28%;全國年平均缺水量500多億立方米,2/3城市缺水,農村近3億人口飲水不安全。

  正如時任中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文所說,“中國耕地資源稀缺已眾所周知,但實際上我國水資源與其相比更加稀缺,卻少為人知。一號文件明確水資源管理的‘三條紅線’, 就是要全社會像重視18億畝耕地一樣,重視水資源保護和管理。”

  對此,文件進一步確定具體目標,即到2020年,全國年用水總量力爭控制在6700億立方米以內,城鄉供水保證率顯著提高,城鄉居民飲水安全得到全面保障,萬元國內生產總值和萬元工業增加值用水量明顯降低,農田灌溉水有效利用系數提高到0.55以上。

  “ ‘ 三條紅線’ 涵蓋了取水、用水和排水三個重要環節, 體現了水資源配置、節約和保護三個主要方面的內容,分別針對了當前開發利用過度、用水浪費和水環境惡化三類不同的問題,這是遵循水的自然規律和水管理客觀要求提出的一套科學的制度設計。”時任水利部水資源司司長、全國節約用水辦公室常務副主任孫雪濤曾對此作出解讀。

  姜文來就此分析,從用水總量控制、用水效率控制、排污控制三個維度約束水資源開發利用和保護,有著深層意義。主要體現在: 一是水資源管理由偏重于單項管理走向綜合管理,水資源管理的效益和水平得到提升,且更符合實際。二是確定水資源管理和保護責任人,文件提出縣級以上地方政府主要負責人對本行政區域水資源管理和保護工作負總責并進行考核。這將更大程度提高地方的重視程度, 是保障制度落實的重要手段。三是由定性管理向定性與定量相結合轉變,特別是在重要方面設立“高壓線”。如確立水資源開發利用控制紅線,要基于水資源開發利用對生態環境影響,對經濟和社會影響來綜合劃定,可分配給地方遵守執行,可計量和考核,這是水資源管理體制中的一項重大變革,有利于從綜合角度支持社會經濟可持續發展。

  2012年1月12日,國務院印發《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》,延續了此前“最嚴格” 的監管風向,對后一階段我國水資源工作提出更全面的部署,從制度層面推進經濟社會發展與水資源水環境承載能力相適應。

  不止于完善水資源管理,文件還提出了三項關于體制機制方面的創新舉措,包括加快水利工程建設和管理體制改革、健全基層水利服務體系、積極推進水價改革。喬冬梅認為,特別是在水利工程建設和管理體制改革方面,文件要求實行政企分離體制,明確產權關系,水利建設單位或者企業改制成為獨立法人,形成項目法人責任制建設管理模式,將目標任務分解到部門、落實到崗位、量化到個人,以更大程度提升水利工程質量、增強水利工程效益。而水價改革也致力于重塑廣大民眾的“水意識”,充分發揮水價的調節作用,兼顧效率和公平,促進節約用水和產業結構調整。在此基礎上,文件規定要抓緊完善水資源配置、節約保護、防汛抗旱、農村水利、水土保持、流域管理等領域的法律法規,以推進依法治水,建立健全水法規體系。

  還應看到,水利建設涉及全社會方方面面,多層次、多渠道、多元化的水利投入穩定增長機制同樣被納入此輪改革重點。張正斌表示,中央一號文件明確提出“力爭今后10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍”,其力度之大前所未有。可以說,政府作為水利建設特別是農田水利建設的投資主體,對加快大型水利建設和農田節水現代農業建設有巨大的推動作用。但文件同時強調,要切實加強水利投資項目和資金監督管理。對于充分調動社會資金參與水利建設的積極性,文件提出鼓勵符合條件的地方政府融資平臺公司通過直接、間接融資方式,拓寬水利投融資渠道。此外,綜合運用財政和貨幣政策,引導金融機構增加水利信貸資金,支持符合條件的水利企業上市和發行債券等相關金融探索也獲得了相應的政策支持。

 

  來自水利部的數據顯示, 2011年中央和地方共落實年度水利建設投資3452億元。中央水利投資規模達1141億元,較2010年實際下達投資9 8 4 . 1 億元增長了16%;地方水利投資2311億元, 創歷史新高。其中,安排中央財政小型農田水利設施建設補助專項資金為126億元,帶動地方投入總計200億元。

  人水和諧:“走出一條中國特色水利現代化道路”

  繼2011年中央一號文件明確提出“堅持人水和諧”新理念后,當年7月召開的中央水利工作會議進一步強調,“加快水利改革發展是保障國家糧食安全的迫切需要,是轉變經濟發展方式和建設資源節約型、環境友好型社會的迫切需要, 是保障和改善民生、促進社會和諧穩定的迫切需要,是應對全球氣候變化、增強抵御自然災害綜合能力的迫切需要。”

  黨中央高度重視水利改革的決心盡顯。在這場新中國成立以來最高規格的治水會議上,四個“迫切需要”的提出,進一步釋放出我國水利事業轉型的積極信號:從工程水利、資源水利向可持續發展水利的進階, 勢在必行,“水到渠成”。

  “力爭通過5年到10年努力,從根本上扭轉水利建設明顯滯后的局面。”“十二五”開局之年,中央一號文件作出了最有力的改革承諾。

  此后,納入改革洪流的水利事業發展乘勢而上。姜文來說,2012 年黨的十八大報告提出建設“美麗中國”,將水利放在了生態文明建設的突出位置,水利與中華民族偉大復興緊密地聯系在一起。2014年明確提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期治水方針,進一步對水利工作賦予了新內涵、新任務和新要求。

  萬元工業增加值和萬元GDP用水量分別從“十一五”末的90立方米、150立方米下降至61立方米和105立方米(2010年可比價);農田灌溉水有效利用系數由0.50提高到0.532,新增農田有效灌溉面積7500 萬畝,發展高效節水灌溉面積12000 萬畝;全國175個重要飲用水水源地水質達到或優于Ⅲ類標準的占98.8%……“十二五”收官之時,圍繞水利設定的系列階段性目標逐一兌現并趕超。

  “第一次將水利提升到‘關系經濟安全、生態安全、國家安全’ 的戰略高度,第一次強調水利‘具有很強的公益性、基礎性、戰略性’,明確指出要‘走出一條中國特色水利現代化道路’,可以說, 2011年中央一號文件對水利發展階段性的科學判斷,是對我國長期治水興水經驗的提煉和總結,是國家對水利工作認識的又一次重大飛躍,對凝聚全社會力量加快水利改革發展,產生了巨大的推動作用和深遠影響。”喬冬梅說。

  水利是現代農業建設不可或缺的首要條件。姜文來認為,2011年中央一號文件帶來的改革紅利,無疑會惠及“三農”工作相當長一段時間。首先,對水利的科學定位將長期影響“三農”涉水建設,為國家加大水利投資提供了理論基礎。二是為“三農”健康發展奠定水利根基,在隨后推進的172項重點水利工程中,有相當一部分與“三農”有關,其對“三農”的發展助益“功在當代,利在千秋”。三是為綠色發展提供水資源支撐,“三條紅線” 是綠色發展的重要內容,將對我國生態文明建設產生深遠的積極影響。四是為國家糧食安全加上了水資源保障的“安全鎖”,以切實發揮好“三農”的壓艙石作用。

  張正斌進而表示,在國家投資重點大型水利工程有效抵御旱澇災害的同時,增加了對農田水利和節水農業的支持,如今節水現代農業在祖國大地遍地“開花”,全年糧食總產量已從2011年的5.7億噸上升到2020年的6.7億噸。2011年中央一號文件的實施,也為后來南水北調東中線全面通水,緩解華北平原地下水超采、加快地下水生態恢復、保障工農業用水等進程,起到了關鍵的助推作用。

  水系延伸,江河縱橫,貫通經濟社會發展全局的水利動脈,為城市與農村、東中西部地區協調發展注入了澎湃動力。

  “改革成效盡顯,為日后經濟高速發展和社會穩定提供了相對充足的水資源保障和關鍵支撐,更為未來可持續的高質量發展之路打下了堅實基礎。不斷深化水利改革, 加強民生水利建設,凝聚治水興水合力——新時代中國特色水利現代化藍圖接續繪就,任重道遠。”張正斌說。

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